Citatul saptamanii
Noua legislatie din domeniul achizitiilor publice revolutioneaza intregul sistem de achizitii publice. Gasiti aici textele integrale ale noilor acte normative, rezumate ale acestora si analize comprehensive.
‹ Inapoi
August 18 2017

In dialog cu av. Iulia Vass, Managing Partner VASS Lawyers

print

De ce a fost necesara o noua lege privind parteneriatul public-privat (PPP)?

Principalul merit al Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat este ca ofera, cel putin pana la publicarea normelor de aplicare, toate premisele aplicarii solutiei PPP in practica. In ultimii 10 ani Romania nu a avut o legislatie clara, coerenta si in linie cu acquis-ul comunitar care sa permita autoritatilor publice implicarea in parteneriate public-private institutionale (PPPI). Spre deosebire de contractele de concesiune care presupun doar incheierea unui contract intre partenerul public si cel privat, PPPI implica participarea impreuna a partenerului public si a celui privat intr-o entitate cu capital mixt (i.e. societatea de proiect), care implementeaza proiectul de PPP.

In perioada 2010-2016, legislatia care reglementa aceste parteneriate (e.g. Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat) a existat, din mai multe motive, doar pe hartie. Pe de o parte, mecanismul propus de legiuitor nu era bancabil, astfel incat investitorii privati nu gaseau finantarea atat de necesara pentru proiecte de anvergura PPP-urilor. Pe de alta parte, prevederile sale se suprapuneau cu reglementarile vechii legislatii a achizitiilor publice si concesiunilor sau pur si simplu erau contrare directivelor europene in materie, facand extrem de dificila si de riscanta atribuirea unui contract de PPPI. Prin urmare, desi suportul pentru publicarea anunturilor de selectie in SEAP a fost creat inca din ianuarie 2013, niciun astfel de anunt nu a fost publicat sub imperiul vechii legislatii. Anterior adoptarii Legii nr. 178/2010, respectiv in perioada 2006-2010, parteneriatele public-private institutionale nu au fost reglementate expres, singurele referiri incidentale regasindu-se in legislatia privind concesiunile, care definea notiunea de companie de proiect.

Astfel, Romania a irosit 10 ani in domeniul PPPI-urilor. Aceasta in pofida faptului ca solutia parteneriatelor public-private este imbratisata de mult timp de majoritatea statelor membre UE si de SUA pentru dezvoltarea infrastructurii, constructia de scoli, spitale sau inchisori, dar si pentru prestarea serviciilor sociale (in special in parteneriat cu organizatiile non-guvernamentale) sau de securitate (in parteneriat cu firmele private de paza si securitate). Fara aceasta solutie, care permite o infuzie consistenta de capital si know-how privat in proiectele publice, nu ar fi fost posibila constructia podului Brooklyn din New York sau a podurilor din Londra, majoritatea construite inca din secolul XIX prin intermediul mecanismului parteneriatelor public-private.

Care sunt principalele prevederi ale noii legi privind parteneriatul public-privat (PPP)?

Noua lege privind PPP reglementeaza, inter alia, domeniul de aplicare si caracteristicile mecanismului parteneriatului public-privat, formele de PPP, modalitatea de finantare a acestui tip de proiect, maniera de pregatire a proiectului, procedurile de atribuire sau incheierea, modificarea, executarea si incetarea contractului de PPP. Legea a intrat in vigoare la data de 25 decembrie 2016, iar in termen de 90 de zile de la intrarea sa in vigoare Ministerul Finantelor Publice trebuie sa elaboreze normele metodologice de aplicare.

Cateva aspecte din noua lege prezinta o importanta aparte, in special prin raportare la problemele ridicate de vechea legislatie.

In primul rand, noua lege clarifica diferenta dintre contractele de PPP si contractele de concesiune. In timp ce in cadrul contractelor de concesiune costul proiectului este acoperit in principal de catre beneficiarii finali (e.g. cetatenii), in proiectele de PPP veniturile care urmeaza sa fie obtinute de societatea de proiect sunt generate, in totalitate sau in majoritate, prin plati efectuate de catre partenerul public sau de catre alte entitati publice. Astfel, contractele de concesiune devin viabile pentru proiecte precum constructia de autostrazi, in cadrul carora partenerul privat isi poate recupera investitia de la utilizatorii finali prin aplicarea taxelor de autostrada, in timp de contractele de PPP sunt o optiune pentru proiecte precum constructia de spitale, in cadrul carora partenerul privat isi recupereaza investitia, in totalitate sau in cea mai mare parte, din platile efectuate de catre stat.

In al doilea rand, se prevede posibilitatea finantarii proiectului nu numai din resurse private, ci si din resurse publice. Astfel, investitiile realizate in cadrul proiectelor de parteneriat public-privat se pot finanta fie integral din resurse financiare asigurate de partenerul privat (prin resurse proprii si/sau din resurse atrase din partea unor finantatori), fie din resurse financiare asigurate de partenerul privat, impreuna cu partenerul public. Resursele asigurate de catre partenerul public pot fi insa exclusiv resurse financiare publice provenind din fonduri externe nerambursabile postaderare si din contributia nationala aferenta acestora. Chiar daca finantarea din resurse publice este astfel substantial limitata, noua lege reglementeaza si posibilitatea partenerului public de a transmite sau de a constitui in favoarea societatii de proiect dreptul de a colecta si de a utiliza pentru derularea proiectului tarife de la utilizatorii finali, dar si posibilitatea partenerului public de a dispune constituirea in beneficiul societatii de proiect de drepturi de concesiune sau drepturi nascute din inchirierea bunurilor proprietatea publica, drepturi de superficie sau folosinta, cu privire la bunurile destinate realizarii proiectului. De asemenea, partenerul public va putea acorda garantii in favoarea finantatorilor proiectului care sunt institutii de credit sau institutii financiare.

In al treilea rand, noua lege PPP reglementeaza doua tipuri de PPP. Desi ambele tipuri de PPP presupun constituirea unei societati de proiect, in cadrul parteneriatului public-privat contractual, capitalul social al societatii de proiect este detinut integral de partenerul privat, iar contractul de PPP este incheiat intre partenerul public, partenerul privat si societatea de proiect, in timp ce in cadrul parteneriatului public-privat institutional, capitalul social al societatii de proiect este detinut de partenerul privat si de partenerul public, iar societatea de proiect dobandeste calitatea de parte la contractul de parteneriat public-privat incheiat intre partenerul public si partenerul privat, ulterior inregistrarii sale in registrul comertului.

In al patrulea rand, noua lege prevede ca procedurile de atribuire a contractelor de PPP sunt cele reglementate deja de Legea nr. 98/2016 privind achizitiile publice clasice, Legea nr. 99/2016 privind achizitiile sectoriale sau Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de servicii si lucrari. Acestea se vor aplica pentru atribuirea contractelor de PPP in functie de obiectul contractului si de concluziile studiului de fundamentare pregatit in prealabil de catre partenerul public pe baza unui studiu de fezabilitate.

Nu in ultimul rand, in ceea ce priveste contractul de parteneriat public-privat,  noua lege stabileste prevederile minime ale acestuia care includ, inter alia, modalitatea de alocare a riscurilor sau mentiuni cu privire la bunurile sau categoriile de bunuri care, pe parcursul derularii contractului sau la incetarea acestuia, urmeaza sa intre in proprietatea partenerului public, respectiv a societatii de proiect. De asemenea, se arata ca legea care guverneaza contractul de parteneriat public-privat este legea romana, indiferent de nationalitatea partenerului privat, contractul de PPP este un contract administrativ, iar competenta de solutionare a eventualelor litigii izvorate din incheierea si/sau executarea contractelor de parteneriat public-privat este stabilita de Legea nr. 101/2016 privind remediile in domeniul achizitiilor si concesiunilor.

Care credeti ca sunt partile bune si care ar fi vulnerabilitatile acestora?

Intreaga paleta de avantaje si dezavantaje a noului pachet legislativ va putea fi analizata in detaliu doar dupa publicarea normelor de aplicare a legii. La acest moment, se poate spune ca noua lege pare a fi mai clara si mai predictibila. De asemenea, asigurarea finantarii si din fonduri publice este un plus. Pe de alta parte, acest plus este umbrit de limitarea acestei posibilitati la resursele financiare publice provenind din fonduri nerambursabile.

O alta vulnerabilitate va fi cu siguranta lipsa experientei functionarilor publici in pregatirea unor astfel de proiecte complexe. Experienta redusa a autoritatilor centrale si locale in acest domeniu prezinta un risc major, intrucat procesul de pregatire a unui proiect PPP este complex si de lunga durata. In statele cu expertiza in acest domeniu, pregatirea unui contract PPP important dureaza aproximativ un an, o astfel de pregatire fiind necesara in vederea atingerii scopului final al PPP: “value for money” (valoare pentru fondurile investite). La noi, experienta autoritatilor nu este limitata doar in ceea ce priveste implementarea unor proiecte PPP, ci si in ceea ce priveste organizarea procedurilor de atribuire flexibile fezabile pentru atribuirea unor contracte atat de complexe precum cele de PPP (e.g. dialogul competitiv sau negocierea competitiva). Este adevarat ca noua lege prevede posibilitatea partenerilor publici de a infiinta unitati interne de coordonare a proiectelor PPP si ca membrii acestor unitati vor urma cursuri de formare profesionala in domeniul PPP, insa aceasta ramane un drept, si nu o obligatie stabilita in sarcina tuturor entitatilor care atribuie contracte de PPP. Cu toate acestea, legea stipuleaza posibilitatea contractarii unor consultanti tehnici, economici si juridici externi pentru implementarea acestor proiecte.

Reuseste acest pachet legislativ sa multumeasca investitorii privati care ar intentiona sa intre in astfel de proiecte? 

Noua lege raspunde unui numar important de critici aduse de mediul privat vechiului pachet legislativ. Posibilitatea asigurarii finantarii si din fonduri publice, reglementarea expresa a posibilitatii partenerului privat de a atrage resurse si din partea unor finantatori, dar si de a instraina sau greva cu sarcini actiunile sau partile sociale detinute in societatea de proiect (conditionata de obtinerea in prealabil a acordului partenerului public si al finantatorilor proiectului), stabilirea duratei contractului in functie de perioada de amortizare a investitiilor si de nevoia de a asigura un profit rezonabil sau obligatia partenerului public care modifica ori denunta unilateral contractul (in cazuri exceptionale legate de interesul public) de a despagubi partenerul privat prejudiciat sunt doar cateva dintre prevederile menite sa atraga investitorii privati in astfel de proiecte.

Este asigurata transparenta procedurilor, exista garantii pentru un tratament corect al partenerilor privati si pentru o utilizare eficienta a resurselor publice? 

Transparenta procedurilor si tratamentul corect al partenerilor sunt asigurate prin intermediul prevederilor legislatiei achizitiilor publice si concesiunilor. Este adevarat ca, fara o atenta monitorizare a procedurii de selectie a partenerului privat, dar si a derularii proiectelor de tip PPP, aceste proiecte pot deveni un mijloc periculos de volatilizare a resurselor statului. De aceea, este importanta nu doar alegerea procedurii potrivite pentru atribuirea contractului care sa asigure flexibilitatea necesara pentru identificarea celei mai bune oferte/solutii, dar si implementarea procedurii respective de o maniera care nu doar sa incurajeze competitia si tratamentul egal al potentialilor parteneri, dar si sa asigure o utilizare eficienta a resurselor implicate in organizarea procedurii. Ulterior incheierii contractului, executarea contractului de PPP trebuie monitorizata atent si competent, astfel incat proiectul sa nu fie implementat defectuos sau contractul sa nu fie modificat in defavoarea partenerului public.

Care sunt principalele recomandari pe care le-ati face institutiilor care demareaza astfel de proiecte?

Institutiile care intentioneaza sa demareze astfel de proiecte ar trebui sa se asigure mai intai ca au personal instruit corespunzator pentru atribuirea si implementarea contractului de PPP. In acelasi timp, o pregatire temeinica a proiectului este esentiala pentru implementarea cu succes a acestuia si atingerea scopului propus. Astfel, studiul de fundamentare trebuie sa justifice in mod judicios si complet implementarea proiectului prin acest mecanism atat din punctul de vedere al optiunilor/aranjamentelor contractuale alternative pentru implementarea proiectului, cat si al finantabilitatii si eficientei economice a acestuia. De asemenea, recomandam consultarea pietei in conformitate cu noua legislatie a achizitiilor publice inainte de demararea procedurii de atribuire. Nimeni nu isi doreste sa trudeasca un an-doi pentru organizarea unei proceduri de atribuire complexe, pentru ca la final sa descopere ca proiectul nu este interesant pentru investitorii privati si/sau pentru finantatori sau ca ar fi fost mai avantajoasa atribuirea unui alt tip de contract.

Publicat in Revista Nationala de Achizitii Publice, in data 20 februarie 2017
Titlu: In dialog cu av. Iulia Vass, Managing Partner VASS Lawyers
Link: interviul este accesibil aici

No comments. Write one ›

Scrie un comentariu